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发布时间:2022-06-21 08:56 来源:应急管理局 【字体: 打印
新《安全生产法》解读
 
一、新《安全生产法》简介
我国《安全生产法》于2002年公布施行,曾于2009年和2014年两次修正。与消防、交通等专门性安全生产法律相比,《安全生产法》是我国安全生产领域的基础性、综合性法律,对依法加强安全生产工作,预防和减少生产安全事故,保障人民群众生命财产安全,具有重要法治保障作用。就2014年修正的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称原《安法》)来说,由于经济迅猛发展而面临的安全生产新形势,特别是近年来的新兴领域的安全监管问题,原《安法》已经难以适应当前安全监管的新需要。同时党中央国务院和中央领导更加重视安全生产,也提出了一些新要求。
2021年6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了关于修改安全生产法的决定。修改后的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称新《安法》)于2021年9月1日起施行。
二、新《安全生产法》解读
2021年6月10日,全国人大常委会作出关于修改《安全生产法》的决定,修改决定涉及条款42条,约占原来条款的1/3。此次大幅修改,多项制度的实施,处罚力度的加大,进一步压实监管部门和生产经营单位的责任,符合新发展阶段对安全生产提出的更好要求,符合党和国家及人民对安全生产的期待。新《安法》的修订,提出了系列的“新思想、新理念、新策略、新举措”,总结归纳有如下亮点。
(一)将“三个必须”写入了法律
第三条增加“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”,正式将“三个必须”写入《安法》。
“三个必须”是习近平总书记批示的原话,在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中作为安全生产的原则提出,近年来,“三个必须”逐渐成为各级政府及行业监管部门履行安全监管职责的共识,但在监管实践中仍存在困难。此次将“三个必须”原则写入安法,从法律角度进一步明确了各方面的安全生产责任,基于法律的强制性和约束性,围绕“三个必须”原则,有利于建立起一整套比较完善的责任体系。
这里有两个层次,一是明确了政府部门的安全监管职责。对于政府部门的监管问题,新《安法》第十条提出“国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。这些部门一般称之为行业领域的主管部门,要求在其管业务和管生产经营活动的同时,必须管安全。二是明确了企业决策层、安全生产管理职责。依据“三个必须”原则,新《安法》也对企业负责人安全责任给予明确,如第五条规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人,对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。按照目前我国多数企业的管理体制,企业领导层设有分管安全和分管工艺、设备、购销、人事等不同方面的负责人,同时还设有安全环保部门和其他部门,但大多情况下,主要负责人往往认为安全就只是分管安全负责人及安全环保部门的事情,这种管理模式下安全管理肯定效率低下,甚至工作协调不动,难以推进。此次《安法》明确提出“其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”,这就要求企业在生产经营活动中涉及安全的各个方面应由分管领导和各个部门负责,在其管相关业务工作时候,同时管自己业务范围的安全。如管设备要管设备安全,管财务的要保障安全的经费来源,管人事要保障企业职工的安全素质和安全准入。主管安全的负责人和安全环保部门仅应起到上下沟通、协调组织和监督的作用,主要工作在于监督和督促各个部门履行自己业务范围内的安全职责。
“三个必须”是我国安全生产管理体制中遵循的分工负责的原则。换种说法,就是按照党政同责、一岗双责、齐抓共管的原则落实各方安全管理责任,各行业、各领域、各部门及其所有人员均要对自己工作职责范围内的安全生产负责。
(二)进一步明确了各部门的安全监督管理职能
按照“三个必须”的原则,目前在《安法》中政府安全监管中分为两类部门,一类是应急管理部门,一类是其他行业领域主管部门,称之为有关部门。两类部门统称为负有安全生产监督管理职责的部门。
新《安法》第十条提出两种监督管理,一种是由应急管理部门负责的“综合监督管理”,另一种是由有关部门负责的“监督管理”。两种监管源于党中央《意见》第(五)条提出的综合监管与行业监管。“行业监管”属于直接监管,“综合监管”属于间接监管,即通过直接监管部门监管。新《安法》指出了“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门”为直接监管的部门,关键是“等”的范围,按照“三个必须”提出的行业、业务、生产经营主管部门,还应包括教育、卫生、体育、文化、农业、林业、商业、城市管理以及工业主管部门,自然也应包括环保、特种设备、食品药品、国土资源等主管部门。
(三)明确了全员安全生产责任制
依据“三个必须”原则,在原《安法》基础上修订的新《安法》在所有出现安全生产责任制的地方都增加了“全员”,明确了全员的安全生产责任制,如第四条、第二十一条、第二十二条,包括新提出的平台经济的安全管理。全员安全责任制已被赋予法律强制性,新《安法》第五十七条提出“从业人员在作业过程中,应当严格落实岗位安全责任”,也强调了企业人人都有安全的法律责任,并且要明确具体的责任和考核标准,对于落实情况进行严格的监督考核,安全生产,人人有责,人人须尽责。
(四)对安全生产责任险进行强制执行
安全生产责任险的强制执行也是此次《安法》修改的主要亮点之一。新《安法》第五十一条规定“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任险;属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位,应当投保安全生产责任保险”,对于应当投保而不履行投保“安责险”法律责任的生产经营单位,新《安法》第一百零九条规定“高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任保险的,责令限期改正,处五万元以上十万元以下的罚款;逾期未改正的,处十万元以上二十万元以下的罚款。”
(五)增加了生产经营单位对从业人员的人文关怀
相较于原《安法》,新《安法》第四十四条增加了“生产经营单位应当关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯”,提出了“加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉”的要求,这是第一次将心理和行为写入安全生产相关法律,同时也是安全科学向更高层次发展的一个标志。研究表明,在所有的工伤事故中,90%是由于人的失误造成,其中心理和行为习惯占了很大比例。所以,用心理学和行为科学来研究人的安全行为,借助心理学和行为科学手段解决作业人员的相关问题,是减少和避免事故发生的最有效手段和最短途径。
(六)明确了新兴行业的安全监管原则
近几年随着经济社会的发展,一些新兴行业得以迅猛发展,如各种网购平台、寄递物流、“农家乐”等,这些涉及到农业农村、旅游、餐饮、运输等各个领域。这些新兴行业也属于安法调整范围。
基于此,2021年修订的新《安法》对于这些新兴行业领域提出了安全生产要求,如第四条中的全员安全生产责任制,从业人员的安全教育和培训等。
同时,在政府监管方面,新《安法》第十条规定“对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的,由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门”。由此避免部门之间相互推责而形成监管“盲区”。
另外,对近几年生产安全事故中暴露的一些新问题,修订后的新《安法》作出了针对性的规定,如《安法》第三十六条规定:“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的,应当安装可燃气体报警装置,并保障其正常使用。”第四十九条新增施工项目安全管理,“不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质”等。上述此类现象在我国工程领域相当普遍,已严重危及安全生产。所以新《安法》强调对于高危行业禁止,并且第一百零三条规定相应罚则。
(七)将“双控”作为强制性要求写入法律
修订后的新《安法》第四条提出生产经营单位必须“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”,并在第一百零一条中对于“未建立安全风险分级管控制度或者未按照安全风险分级采相应管控措施的”给予相应处罚。显然属于强制性要求。同时把“安全生产标准化建设”从“推进”改为“加强”,表明了力度加强,但不属于强制性表述,法条中也无相应的处罚措施。
需要注意一点是,法条中关于双重预控和标准化的创建要求都是企业创建,而未提到第三方的任何机构,也未提到相关评审、组织、咨询服务及相关机构和人员资质。这表明了此项工作完全是企业自主行为,没有给任何部门设立机构和人员资质的理由,避免了第三方给企业增加额外负担的可乘之机。
(八)加大了对违法行为的处罚力度
一是采取联合惩戒方式。相较原《安法》第八十九条,新《安法》第九十二条对于安全评价、认证、检测等中介机构违法行为的罚款力度增加,同时采用了联合惩戒方式,即对“机构及其直接责任人员,吊销其相应资质和资格,五年内不得从事安全评价、认证、检测、检验等工作;情节严重的,实行终身行业和职业禁入。”
第一百一十三条对于严重违法被关闭的生产经营单位主要负责人,也是在大大加重罚款数额的基础上,实施行业禁入,规定“五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人;情节严重的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人”。
二是新增处罚事项。相较于原《安法》,新《安法》新增一些处罚事项,如第九十七条,“未按照规定配备注册安全工程师的”;第九十九条“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”、“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置的”;第一百零一条,“对重大危险源未进行定期检测”、“对重大危险源未告知应急措施”、“未建立安全风险分级管控制度或者未按照安全风险分级采取相应管控措施的”以及“重大事故隐患排查治理情况未按照规定报告的”;第一百零三条高危行业在施工项目安全管理方面的违法现象;第一百零七条,不落实岗位安全责任;第一百零九条,高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任险等。
三是罚款金额更高。2021年修订后的新《安法》相较于原《安法》,普遍大幅度提高了罚款数额,粗算共有8处罚款增加1倍以上,只有第一百零二条取消了发现事故隐患未整改的对于单位的罚款,增加了对于造成隐患责任人员的处罚数额。
四是违法行为以后直接处罚。2021年修订后新《安法》将原《安法》中大量的逾期未改正、拒不执行以及可以处的罚款前提全部改为违法行为发生以后直接罚款,粗算共有8处这样的表述;同时新增的四处违法罚款也是发现违法事实后的直接罚款。至此,安全生产法规定的违法行为发生以后,全部是在要求整改的同时,直接处以罚款,而不是以逾期未整改等前提,也没有“可以”“不可以”的选择项。
五是未整改的连续处罚。相较于原《安法》,新《安法》对于违法行为采取了更加严格的整改要求,对于违法后拒不整改的,可以责令停产停业整顿,并且可以按日连续计罚。